ÇED´e kümülatif sorgulaması

Akın Bodur/İskenderun

Danıştay İdari Dave Daireleri Kurulu, İskenderun´da termik-konvansiyonel tipindeki elektrik üretim tesisinde 49 yıl süre ile faaliyet göstermek üzere kurulan ithal kömür yakıtlı Atlas Enerji Üretim Anonim Şirketine üretim lisansı verilmesine ilişkin Enerji Piyasası Düzenleme Kurulunun 23/10/2008 tarih ve EÜ/1813-3/1274 sayılı üretim lisansının iptalinin istendiği davada kararını verdi ve Danıştay 13. Dairesinin 25/12/2018 tarih ve E:2011/4517, K:2018/4371 sayılı kararının bozulmasına karar verdi. Aralarında Hatay´dan Erzin Çevre Koruma Derneği, Erzin Ziraat Odası, Erzin S.S. Yeşilkent Sulama Kooperatifi, Erzin Turunçgil Üreticileri Birliği ve Antakya Çevre Koruma Derneği´nin de bulunduğu 11 kuruluş ve bir kişinin açtığı ortak dava başvurusunu görüşen Danıştay İdari Dave Daireleri Kurulu, Atlas Enerji Üretim A.Ş. lehine Danıştay 13. Dairesinin verdiği kararını bozdu ve termik santralin üretim lisansının iptaline ilişkin başvuruyu haklı buldu. Karar, 3´e karşı 8 oyla alındı.

Karar, oy çokluğuyla alındı
Başkan Hasan Güzeler ile üyeler Ziya Özcan, Yalçın Ekmekçi, Selami Demirkol, Tungay Tuncay Varlı, Oğuz Yağlıcı, Hasan Odabaşı, Muhsin Yıldız, Hasan Önal, Bilge Apaydın´ ve Fatih Terzi´den oluşan Danıştay İdari Dave Daireleri Kurulu, kararını oy çokluğu ile aldı. Kararda 3 üye; Güzeler, Demirkol ve Terzi, kullandığı karşı oyun gerekçesinde, 'Temyiz edilen kararla ilgili dosyanın incelenmesinden; Danıştay Onüçüncü Dairesince verilen kararın usul ve hukuka uygun olduğu, dilekçede ileri sürülen temyiz nedenlerinin kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı anlaşıldığından, temyiz istemlerinin reddi ile temyize konu kararın onanması gerektiği oyuyla, karara katılmıyoruz' ifadesine yer verdi.
Danıştay 13. Dairesinin kararına karşı yapılan temyiz başvurusunu görüşen Danıştay İdari Dave Daireleri Kurulu, davacıların, aynı bölgede çok sayıda termik santralin kurulmasının canlı yaşamını sona erdireceği, Yumurtalık ilçe ve köylerinde 2009 yılında 5 kanser vakası görülmüş iken 2014 yılında bu sayının 60 kanser vakası ve 14 kanser çeşidine yükseldiğinin Sağlık Bakanlığı verileri ile sabit olduğu, termik santral projelerinin artık çevre hakkını da aşıp milyonlarca insanın yaşama hakkını ihlal ettiği ve yeni nesillerin sağlıklı olmasını engelleyeceği, sadece Sugözü Termik Santralinin yılda 3,5 milyon ton, günde 10.000 ton kömür yaktığı düşünülecek olduğunda bu kadar çok kömürün ve doğalgazın yanması sonucunda ekosistemlerde meydana gelecek değişiklikler sonucu Doğu Akdeniz´de canlı yaşamının biteceği, kömürle çalışan termik santrallerin ormanlara, deniz ortamına, havaya ve toprağa zarar verdiğinin bilimsel olarak ispatlandığını belirterek, Doğu Akdeniz Bölgesindeki termik santraller bakımından kümülatif etki değerlendirmesi yapılması gerektiği yönündeki içtihadına da aykırı olduğunu, dava konusu lisans verilirken kümülatif etki değerlendirilmesi ve toplumsal maliyet hesabı yapılmadığı, işlemin Türkiye Cumhuriyeti Anayasası´na, Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi´ne, Türkiye´nin taraf olduğu IRENA ve KYOTO protokollerine aykırı olduğu yönündeki savunmasını ve karşı savunmayı inceledi. Danıştay Tetkik hakimi Muhammed Şeker´in de 'Temyiz istemlerinin kabulü ile daire kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir' ifadesine dikkate alan Danıştay İdari Dave Daireleri Kurulu, Anayasa´nın 56. maddesinde, 'Herkes, sağlıklı ve dengeli bir çevrede yaşama hakkına sahiptir. Çevreyi geliştirmek, çevre sağlığını korumak ve çevre kirlenmesini önlemek Devletin ve vatandaşların ödevidir' hükmünün yer aldığını, Çevre Kanunu´nun 2. maddesinde, çevre kirliliği, çevrede meydana gelen ve canlıların sağlığını, çevresel değerleri ve ekolojik dengeyi bozabilecek her türlü olumsuz etki olarak tanımlandığını; 3. maddesinde ise herkesin, çevrenin korunması ve kirliliğin önlenmesi ile görevli olduğu ve bu konuda alınacak tedbirlere ve belirlenen esaslara uymakla yükümlü bulunduğu; 8. maddesinde de; kirlenme ihtimalinin bulunduğu durumlarda ilgililerin kirlenmeyi önlemekle yükümlü oldukları belirtildiğini anımsattı. Dava konusu uyuşmazlığı yargılama süreci ile Kümülatif Çevresel Etki Değerlendirmesi açısından irdeleyen Danıştay İdari Dave Daireleri Kurulu kararında,'... Bölgenin mevcut kirlilik yükü (hava, su, toprak) dikkate alınarak kümülatif etkilerin değerlendirilmesi' sorusu ile çevreyi etkileyebilecek olası sorunların belirlenmesi, kirleticilerin miktarı, alıcı ortamla etkileşimi konularındaki bilgilerin ÇED Raporunda yer almasının sağlandığının, kümülatif çalışmaların, Sanayi Kaynaklı Hava Kirliliğinin Kontrolü Yönetmeliği´ne göre yapıldığının, anılan Yönetmeliğin Ek-2.b.1 maddesi uyarınca, emisyonların merkezinden itibaren SKHKKY Ek-4´te verilen esaslara göre tespit edilmiş baca yüksekliklerinin 50 katı yarıçapa sahip alanın tesis etki alanı olarak belirlendiğinin, tesis etki alanı içerisindeki, ÇED başvurusu yapan projelerden önce işletmeye geçmiş, inşaatı devam eden veya ÇED Olumlu Kararı almış projelerin dikkate alınarak kümülatif çalışma istendiğinin, nitekim dava konusu termik santralin kümülatif emisyon değerlendirmesinin, tesis bacası merkez olacak şekilde, baca yüksekliğinin 50 katı olan yarıçapındaki (210 mX50=10.500 m=10,5 km) dairesel alanı kapsayacak ve tesis merkezi (baca), karenin ortasında olmak üzere kenar uzunlukları 21 km x 21 km olan kare şeklindeki tesis etki alanını kapsayacak şekilde oluşturulan bir alanda gerçekleştirildiğinin ve bu tesis etki alanı içerisine giren tüm sanayi tesislerinin kümülatif değerlendirme kapsamına alındığının, Mersin, Adana ve Hatay gibi birbirine uzak ve tamamen tesis etki alanı dışında kalan santrallerin kümülatif hava dağılım modelleme çalışmalarına dahil edilmesinin, anılan Yönetmeliğe göre mümkün olmadığının, dava konusu termik santrale ilişkin olarak, Danıştay Onüçüncü Dairesine sunulmak üzere, Hacettepe Üniversitesi Çevre Mühendisliği Bölümü öğretim üyelerinden Prof. Dr. Gülen Güllü tarafından hazırlanan özel bilimsel mütalaada; projenin kümülatif hava etki değerlendirmesi çalışmaları kapsamında Ekinciler Demir Çelik Tesisleri, Yazıcı Demir Çelik Tesisleri ve İskenderun Demir Çelik Tesislerinin (İSDEMİR) de değerlendirilerek bir hava dağılım modellemesi yapıldığının, bu tesislerin yanısıra bölgede yapımı planlanan izin-lisans aşamasındaki farklı enerji üretim tesislerinin bulunduğunun, ancak bu tesislerin planlama aşamasında olup dava konusu santral sahasına 10,5 km mesafede bulunduğunun, ÇED aşamasını dava konusu tesisten önce tamamlamış başka bir tesis bulunmadığının, dava konusu tesisten önce planlanmış olan en yakın tesisin 34 km kuzeybatısında Sugözü Termik Santralinin bulunduğu, ancak 10,5 km yarıçaplı alan dışında kaldığından tesislerin emisyonlarının birbirlerini etkilemesinin söz konusu olmadığının tespit edildiğinin belirtildiği...' ifadesine yer verildi. Kurul kararında şunlara yer verildi: 'Dairece yürütmenin durdurulması isteminin reddine karar verildiği, karara davacılar tarafından yapılan itiraz üzerine kurulumuzun 18/04/2016 tarih ve YD İtiraz No:2016/172 kararıyla, dava konusu üretim lisansının, söz konusu lisansa konu tesis ile aynı şehir veya coğrafi bölgede kurulan ya da kurulacak olan diğer santrallerin bölgeye bir bütün olarak etkilerinin değerlendirildiği bir kümülatif etki çalışması süreci sonucunda verilmesi gereken bir ÇED Kararına dayanıp dayanmadığı hususu hukuken açıklığa kavuşturulmaksızın verilen daire kararında hukuki isabet bulunmadığı gerekçesiyle davacıların itirazının kabul edildiği, bu kez dairece, ´ülkemizde termik santrallerin, kurulduğu bölge ya da çevre üzerinde oluşturduğu hava kirlenmeleri sebebiyle ortaya çıkan etkilerini kümülatif etki değerlendirmesi adı altında düzenleyen doğrudan bağlayıcı nitelikte ulusal veya uluslarasası herhangi bir kural bulunmamaktadır. Bu konuda sanayi ve enerji üretim tesislerinin faaliyeti sonucu atmosfere yayılan is, duman, toz, gaz, buhar ve aerosol halindeki emisyonları kontrol altına almak; insanı ve çevresini hava alıcı ortamındaki kirlenmelerden doğacak tehlikelerden korumaya; hava kirlenmeleri sebebiyle çevrede ortaya çıkan umuma ve komşuluk münasebetlerine önemli zararlar veren olumsuz etkileri gidermeye ve bu etkilerin ortaya çıkmasını engellemeye ilişkin usul ve esasları belirleyen ve 03.07.2009 tarih ve 27277 sayılı Resmî Gazete´de yayımlanarak yürürlüğe giren Sanayi Kaynaklı Hava Kirliliğinin Kontrolü Yönetmeliği bulunmaktadır... davaya konu üretim lisansının verilebilmesi için; 03.07.2009 tarih ve 27277 sayılı Sanayi Kaynaklı Hava Kirliliğinin Kontrolü Yönetmeliği kapsamında belirlenen tesis etki alanının ötesinde, kurulan ya da kurulacak santrallerin de dikkate alınarak bölgenin bir bütün olarak değerlendirileceği kümülatif etki değerlendirmesi yapılmış olmasının aranması hukuki güvenlik ilkesinin bir gereği olan belirlilik ve öngörülebilirlik ilkesi karşısında mümkün değildir...´ gerekçesiyle yürütmenin durdurulması isteminin tekrar reddedildiği ve Kurulumuzca bu karara karşı yapılan itirazın da kabulü ile anılan kararın kaldırılmasına karar verildiği anlaşılmaktadır. Doktrinde yer alan tanımı ile Çevresel Etki Değerlendirilmesi (ÇED), değişik ve çok sayıda aşamayı kapsayan, bunların gerçekleştirilmesine ilişkin farklı zaman dilimlerine yayılmış olan, çevresel etkiler konusunda geleceğe yönelik risk olasılıklarının ve bunlara ait önlemlerin belirlenmesini ve sonuçta çevresel etkilerin kabul edilebilir bir duruma indirgenmesini hedefleyen ve bazı etkilerin kabul edilebilir düzeyde giderilemeyeceğini açığa çıkarmak suretiyle çevresel açıdan elverişsiz yatırımların önlenmesini esas alan bir süreçtir. Ülkemizde ÇED, 1983 tarih ve 2872 sayılı Çevre Kanunu´nun 10. maddesinde ve bu Kanun´a dayanılarak hazırlanan Çevresel Etki Değerlendirmesi Yönetmeliği´nde (ÇED Yönetmeliği) düzenlenmiştir. ÇED Yönetmeliği´nin 6. maddesinin 3. fıkrasında ÇED kararlarının işlevi şu şekilde ifade edilmiştir: ´Yönetmeliğe tabi projeler için ´Çevresel Etki Değerlendirmesi Olumlu´ kararı veya ´Çevresel Etki Değerlendirmesi Gerekli Değildir´ kararı alınmadıkça bu projelere hiç bir teşvik, onay, izin, yapı ve kullanım ruhsatı verilemez, proje için yatırıma başlanamaz ve ihale edilemez.´ ÇED sürecinin kısaca özetlenmesi gerekirse; Çevre ve Şehircilik Bakanlığı ilgili projeye yönelik olarak başvurunun yapıldığını, ÇED sürecinin başladığını duyurur ve ÇED başvuru dosyasını yayınlar. Halkı yatırım hakkında bilgilendirmek, projeye ilişkin görüş ve önerilerini almak üzere Komisyonun kapsamı belirlemesinden önce, Bakanlıkça yetkilendirilmiş kurum ve kuruluşlar tarafından proje sahibinin katılımı ile halkın katılımı toplantısı düzenlenir. Daha sonra ÇED Raporu Bakanlığa sunulur. Komisyon tarafından incelenerek son şekli verilen ÇED Raporu, Bakanlığa sunulur. Komisyon tarafından incelenerek son şekli verilen ÇED Raporu halkın görüş ve önerilerini almak üzere uygun araçlarla görüşe açılır. Bakanlıkça projeyle ilgili karar alma sürecinde bu görüşler de değerlendirilir. Gerekli çalışmaların yapılmasını müteakip Bakanlıkça nihai ÇED Raporunun Bakanlığa sunulması istenir. Bakanlık, Komisyonun rapor hakkındaki çalışmaları ve halkın görüşlerini dikkate alarak proje için ÇED Olumlu ya da ÇED Olumsuz kararını verir. Kümülatif etki değerlendirmesi ise bir projenin, geçmişteki, günümüzde mevcut ve gelecekte makul olarak öngörülebilen insan faaliyetleri ile birlikte çevrede meydana getireceği değişikliklerin incelenmesidir. 03/10/2013 tarih ve 28784 sayılı Resmi Gazete´de yayınlanan ÇED Yönetmeliği´nin 3 nolu ekinde ÇED raporlarında projenin çevreyi etkileyebilecek olası sorunların belirlenmesi, kirleticilerin miktarı, alıcı ortamla etkileşimi, kümülatif etkilerin belirlenmesi gerektiği ifade edilmektedir. Belirtilen kümülatif etki değerlendirmesi kavramı, ÇED´de kullanılan geleneksel yaklaşımdan farklı olarak bazı başka değerlendirme kavramlarının dikkate alınmasını gerektirir. Bu farklı kavramlar ise; ilk olarak gelecekteki daha uzun bir zaman dilimi içerisindeki etkilerin değerlendirilmesi ve daha geniş bir alanda (yani bölgesel) etkilerin değerlendirilmesidir. Kurulumuzca yürütmenin durdurulması isteminin reddine ilişkin kararlara karşı yapılan itirazlar üzerine verilen itiraz kabul kararlarının gerekçeleri ve kümülatif etki değerlendirmesine ilişkin yukarıda yer verilen tespitler birlikte değerlendirildiğinde; İskenderun ilçesinde, Atlas Enerji Üretim A.Ş.´ye, ithal kömür yakıtlı termik-konvansiyonel santral için verilen üretim lisansına ilişkin dava konusu uyuşmazlığın çözümü; söz konusu tesise ilişkin ÇED Kararları ile ilgili olarak öncelikle anılan tesis ile aynı şehir veya coğrafi bölgede lisans verilen ya da ön lisans aşamasına gelen diğer santrallerin yeri, konumu ve yakıt türleri ile daha önce verilen ÇED kararları ve raporları dikkate alınarak santrallerin ve bölgenin bir bütün olarak değerlendirilmesi suretiyle, santrallerin bölgesel bazda çevreye olan etkilerinin neler olacağı konusu da irdelenerek bir kümülatif etki çalışması yapılıp yapılmadığının tespitine bağlıdır. Dava konusu tesise ilişkin 13/08/2008 tarihli ÇED Olumlu Kararı ve buna ilişkin rapor; anılan ÇED Olumlu Kararına ilişkin bilirkişi raporlarındaki tespitler esas alınarak Hatay İdare Mahkemesince verilen iptal kararının gerekçesi; söz konusu iptal kararı üzerine verilen 03/01/2011 tarihli ÇED Olumlu Kararı ve buna ilişkin rapor ile 28/07/2010 tarihli ÇED Olumlu Kararı ve buna ilişkin rapor göz önünde bulundurularak, dava konusu tesis ile aynı şehir veya coğrafi bölgede lisans verilen ya da ön lisans aşamasına gelen diğer santrallerin bölgeye bir bütün olarak etkilerinin değerlendirildiği kümülatif etki çalışması yapılıp yapılmadığının, gerekirse bilirkişi incelemesi de yaptırılmak suretiyle açıklığa kavuşturulması gerekmektedir. Dava konusu üretim lisansının, kümülatif etki çalışması süreci sonucunda verilmesi gereken bir ÇED kararına dayanıp dayanmadığı hususu hukuken açıklığa kavuşturulmaksızın, eksik inceleme ile verilen daire kararında hukuki isabet bulunmamaktadır. Davacıların temyiz istemlerinin kabulüne; Davanın yukarıda özetlenen gerekçeyle reddine ilişkin Danıştay Onüçüncü Dairesinin temyize konu 25/12/2018 tarih ve E:2011/4517, K:2018/4371 sayılı kararının bozulmasına; Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın anılan daireye gönderilmesine kesin olarak, 12/03/2020 tarihinde oy çokluğu ile karar verildi.'

Danıştay 13. Dairesi hangi kararı almıştı?
İskenderun´un Sarıseki mahallesinde kurulan ithal kömür yakıtlı, termik-konvansiyonel tipindeki elektrik üretim tesisinde 49 yıl süre ile faaliyet gösterecek Atlas Enerji Üretim Anonim Şirketine üretim lisansı verilmesine ilişkin Enerji Piyasası Düzenleme Kurulunun (Kurul) 23/10/2008 tarih ve EÜ/1813-3/1274 sayılı üretim lisansının iptalinin istenildiği davada, Danıştay 13. Dairesi 25/12/2018 tarih ve E:2011/4517, K:2018/4371 sayılı kararıyla; İdari işlemlerin hukuka uygunluk karinesinden yararlanması sebebi ile bir idari işlemin hukuka uygun kabul edilmesi için bir mahkeme kararına ihtiyaç olmadığı, somut uyuşmazlık bağlamında; 'üretim lisansı' ile lisans başvurusu sırasında Enerji Piyasası Düzenleme Kuruluna sunulan ´ÇED kararı´nın birbirinden farklı hukuki düzenlemelere tabi olduğu, lisans başvuruları konusunda yetki EPDK´ya ait olmakla birlikte, ÇED raporlarına ilişkin değerlendirme yapma, geri alma ya da kaldırılma hususundaki yetkinin Çevre ve Şehircilik Bakanlığına ait olduğunu, lisans başvurusu sırasında EPDK´nın, Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca onaylanmış ÇED kararını ´hukuka uygunluk karinesi´ gereği geçerli ve hukuka uygun kabul etmek dışında yetkisinin bulunmadığı, EPDK´nın, kendi mevzuatında diğer idari kuruluşların veya bakanlıkların tesis etmiş olduğu idari işlemleri denetleme, değerlendirme ve geçersiz sayma yetkisi olmadığı gibi, buna imkân veren yasal düzenleme de bulunmadığından, bu kararın EPDK tarafından hukukiliğinin ya da yerindeliğinin sorgulanmasının kanunî idare ilkesi karşısında hukuken mümkün olmadığını belirtmişti. Danıştay 13. Dairesinin kararında, 'Lisans verme işleminin yargısal denetimi sırasında kesinleşmiş olan ÇED kararı hakkında hüküm kurulması mümkün olmamakla birlikte, ÇED Olumlu Kararı olan proje hakkında üretim lisansının alındığı dönemde dava konusu tesis ile aynı şehir veya coğrafi bölgede kurulan ya da kurulacak olan diğer santrallerin bölgeye bir bütün olarak etkilerinin değerlendirildiği kümülatif etki çalışması yapılması gerektiği yönündeki iddianın ayrıca değerlendirilmesi gerektiği; Ülkemizde termik santrallerin, kurulduğu bölge ya da çevre üzerinde oluşturduğu hava kirlenmeleri sebebiyle ortaya çıkan etkilerini kümülatif etki değerlendirmesi adı altında düzenleyen doğrudan bağlayıcı nitelikte ulusal veya uluslararası herhangi bir kural bulunmadığı, bu konuda sanayi ve enerji üretim tesislerinin faaliyeti sonucu atmosfere yayılan is, duman, toz, gaz, buhar ve aerosol hâlindeki emisyonları kontrol altına almak; insanı ve çevresini hava alıcı ortamındaki kirlenmelerden doğacak tehlikelerden korumaya; hava kirlenmeleri sebebiyle çevrede ortaya çıkan umuma ve komşuluk münasebetlerine önemli zararlar veren olumsuz etkileri gidermeye ve bu etkilerin ortaya çıkmasını engellemeye ilişkin usul ve esasları belirleyen ve 03/07/2009 tarih ve 27277 sayılı Resmî Gazete´de yayımlanarak yürürlüğe giren Sanayi Kaynaklı Hava Kirliliğinin Kontrolü Yönetmeliğinin bulunduğu, yönetmelikte tesis etki alanının, emisyonların merkezinden itibaren tespit edilmiş baca yüksekliklerinin 50 katı yarıçapa sahip alan olarak hesaplandığı, baca yüksekliğine göre etki alanı 2 km olan kare şeklinde çizilen alanı kapsadığı, tesis etki alanı belirlenirken il, bölge ya da havza bazında herhangi bir etki alanı belirlemediği, dava konusu üretim lisansının verilebilmesi için, 03/07/2009 tarih ve 27277 sayılı Resmî Gazete´de yayımlanan Sanayi Kaynaklı Hava Kirliliğinin Kontrolü Yönetmeliği kapsamında belirlenen tesis etki alanının ötesinde, kurulan ya da kurulacak santrallerin de dikkate alınarak bölgenin bir bütün olarak değerlendirileceği kümülatif etki değerlendirmesi yapılmış olmasının aranmasının hukuki güvenlik ilkesinin bir gereği olan ´belirlilik´ ve ´öngörülebilirlik ilkesi´ karşısında mümkün olmadığı ve sonuç olarak dava konusu işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı gerekçesiyle davanın reddine' karar verilmişti.